论农村基层民主政治建设
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时间: 2016-01-26
论农村基层民主政治建设
一、 绪论
建设有中国特色的社会主义民主政治反映了中国人民前赴后继的历史选择和奋斗成果。江泽民同志强调：“我们早就提出，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”。“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标”。20世纪80年代以来，在中国共产党领导下，以市场化为导向的经济体制改革首先在农村取得成功，以民主化为导向的政治体制改革也在农村取得了突破性进展；由全体村民直接选举村领导人，并参与村内重大事务的决策、管理和监督，这是中国是前所未有的伟大创举。随着20世纪80年代后期以来村民自治在乡村田野悄无声息地兴起，有些外国学者和政治家为村民自治在中国农村的发展和成效而惊叹，他们认为中国农村基层正在出现静悄悄的民主化“革命”。①农村的村民自治是农民自己的创造，它对中国的民主政治建设将产生积极而深远的影响。对村民自治问题，本论文将从逻辑、理论、借鉴、经验、实现等方面探讨其实现性与发展的可能性，并力求提出一个借鉴作用的观点。
二、农村基层民主政治建设概述
(一)关于民主政治的基本理论。
从词源上看，“民主”一词源于希腊文，由Demos和Kratia合并而成。前者是指“人民”和“地区”，后者是指“权力”和“统治”，因而“民主”的原意应力“人民的权力”，即由人民直接地或按照地区选举产生的代表来统治或治理国家。在中国古代典籍中，“民主”的基本含义是指“人民的主人”或“为民作主”。如《尚书。多方》有关于“天惟时求民主”的说法，孔子、孟子等人有关于“保民”、“爱民”等的说法。民主即民主政治，是人民的意志和利益得以平等而自由实现的政治制度和政治生活。
(二)我国农村的民主建设。
我国是一个农业大国，农村地域辽阔，农民人口众多，如果民主不能深深根植于农村基层，民主化进程就难以顺利发展，也缺乏牢固的基础。农村基层民主建设是我国社会主义民主建设的伟大基础工程。
农村改革给社会带来剧变的第二个表现是农村劳动力文化程度的较快提高。根据1998年《中国农村统计年鉴》统计，初中以上文化程度人口已占农村人口的46%，勤劳致富的观念已确立起来，政治参与意识有所增强，现代法律意识迅速提高，从文化层面上为现阶段的农村民主建设提供了—定的文化教育心理条件。第三个表现是随着普法教育的深入，农民群众法治意识增强。在全国许多地方民告官胜诉的事例，产生的极大现实影响，农民群众对用法律的武器保护和实现自已的权利有了越来越足够的认识。对真正实现人民群众当家作主有了法律保障充满了信心。这就为加快农村的民主建设提供群众自愿的精神基础。但是农村人口素质相对于农业现代化的发展要求，相对于城镇人口的文化素质，仍显得落后，家庭主义、宗族意识等在—定程度上出现复归，严重影响了—些村治组织的规范性和稳定性。但不论如何，农村的民主化进程是以前所未有的速度发展着。”③
我国农村民主化进程大体可分为三个阶段：
第一阶段：1978年至1987年是起始阶段。虽然在农村建立了村民委员会，但村民对“自治”的概念还比较模糊，认识上还存在着非常大的差异，加上村民自治能力有限，实质上村民的政治参与意识及参与程度还比较低。
第二阶段：1988年至1995年是农村民主的示范推广阶段。通过开展村民自治示范活动， 总结了一套以“四个为主”为基础的、操作性很强的村民自治制度，用以规范民主化进程。各省、市、自治区都先后确立了数量不等的示范单位。通过建章立制，扩大了村民的政治参与规模，引导村民在法律许可的范围内依法实行自治。
第三阶段：1996年开始农村民主化进程进入规范和提高阶段。各地在总结以往经验的基础上，开始陆续制定《村民委员会选举办法》、《村民代表会议议事规则》等相关法律、规章、村民自治的运作规则和程序逐步统一化、规范化和法制化。从总体上说，我国农村的民主建设尚处于制度建设阶段，已建制度还有待在实践中进—步完善。
(三)村民自治一一农村基层民主建设的目标。
可以说村民自治是我们总结群众的创造，在实践中逐步探索出来的。“村民自治”含义包涵四个方面：民主选举，即直选；民主决策，即通过村民会议决定重大事项，通过村民代表会议研究日常工作；民主管理，通过制订村民自治章程或村规民约，建章立制实现规范化管理；民主监督，即实行村务公开，财务公开，民主评议干部，建立重大事项汇报制度。
“村民自治”的提法始见于1982年我国修订颁布的《宪法》第111条，规定“村民委员会是基层群众自治性组织”。“四个民主”的提法始见于1993年民政部下发的关于开展村民自治示范活动的通知之中。从“村民自治”到“四个民主”，党和政府对基层民主的认识是逐步完善、逐步提高的。
在目前农村，农村基层组织对村民自治的领导一切都在围绕农村经济发展，增加农民收入去开展。一个组织完善，有实际运作权限，吸纳了村庄内部各方面有影响力的人物的村民委员会，是实现村民自治的现实途径。
村民委员会制度的推行包含了政府行为，但更重要的是，它是乡村社区自己的组织，接受政府的指导而不是领导，它向村民负责并代表村民同外部社会发生关系。完善的规章制度建设增加了社区政治透明度，从而激发了村民参与政治的热情，也增强了村委会自身的权威与凝聚力。村委会的权力和功能至少在三方面导致乡村社区生活的变革。
第一，它可以促进社区经济发展和资产增值。村委会的产生有部分政府行为，但主要是村民行为，所以村委会的权威是村民自愿授予的，村民也可以否定这种权威。村委会在得到这种权威后必定设法维护这种权威，最根本的方法就是发展经济，带领村民脱贫致富，以增强权威。
第二，它可以增强社区民主意识。村委会要求民主选举产生，要求按—套操作性较强的程序来进行，从而训练了村民实行民主的方法，使村民在民主化进程中逐步走向现代化。
第三，它可以创新社区权利分配格局。村委会的法定自治性质使村民拥有对自己社区资源的实行控制权。它通过集中村民资源及利益要求，重建了村民之间的广泛联系，拓展了村民与外部社会的交往度，增加了社区社会资本。
总之，随着村民民主意识的增强，参政议政能力的提高，社会经济的发展，村民自治的条件必将越来越成熟，使我国的民主建立在广泛而真实的基层民主化基础之上，实行自上而下的民主化政治。
三、当前农村基层民主政治的现状分析
(一)农村基层民主自治过程的理论与政策分析。
自我国推行村民自治制度以来，乡村关系经历了10多年的重建，形成了有机联系的三重关系：
一是乡镇党委与农村党支部之间的领导和被领导，体现的是党的领导原则。
二是乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系，体现的是村民自治原则。
三是乡镇党政机关与村级组织之间在贯彻执行党的方针、政策、国家法律、政府公共政策等事务方面的行政管理与被管理的关系，体现的是依法行政原则。
这三种关系及原则是一个相互渗透在一起的整体，不能分割，也不能以其中任何—种关系或原则，来否定其他两种关系或原则。简单地说，就是不能“持其一，否其余”。然而，在处理镇村关系上，“持其—，否其余”的事情是经常发生的。归纳起来，主要有几种表现：
第一种情形，以镇村上下党组织之间的领导和被领导的关系，来怀疑和否定“指导与被指导”关系及“依法行政的管理与被管理关系”。
第二种情形，即以乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导和被指导关系，来否定乡镇基层党委的领导，否定乡镇政府对农村社会，对村委会依法行政的管理关系。
第三种情形，就是以镇村之间行政管理与被管理的关系，来否定“指导一一被指导”关系，来替代基层党组织之间的领导与被领导关系。
(二)农村民主政治建设存在的问题和不足。
村民自治活动的顺利开展大大提高了农民的参政议政意识，加速了农村民主法制建设的进程，不断规范了农村领导班子权利运用范围和程序，由此也提高了农村领导班子的整体素质和战斗力，这对促进农村物质文明和精神文明建设有着极为重要的意义。但由于民主政治建设开展的时间还比较短，经验不足，因此工作中也存在着不少问题，主要表现在以下几个方面。
1、农民群众的政治文化素质较低的现状和目前我国法制水平的某些超前性，使农村村民委员会的直选工作出现了一些不协调的情况。
2、村委会选举产生后，部分干部群众在处理党的领导与村民自治的关系问题上存在“对立论”和“分离论”两种错误认识，部分村两委出现了“两张皮”现象。
3、农村基层组织建设中尚存在一些薄弱环节，村委会工作也不到位。
四、推进农村民主政治建设的几点思考
(一)影响村委会选举的因素分析。
正如经济体制改革在我国农村先行—步—样，民主化进程也是在文化水平相对落后的地区先行了一步。农村的村民自治是农民自己的创造，它对中国的民主政治建设将产生积极而深远的影响。村委会是人民公社制度废除后，随着农村经济体制改革出现的农村基层群众性自治组织，从性质上讲，它不属于一级地方政权。村委会自治组织体现的是村民的自我管理。村民委员会选举作为村民自治的核心与关键，无疑是当前中国农村社会一道最亮丽的风景线。但是作为—个新生事物，在运行的过程中总会出现新情况和新问题，同理想状态相比还存在着相当大的差距。当前影响村民委员会选举的因素主要是：行政干预、宗族、经济利益等，下而拟就这几个方面作—粗浅的分析。
1、行政干预因素。根据《法制日报》2002年2月18日报道，2001年12月7日江苏宿豫县皂河镇阄集村举行第6届村委会换届选举，镇党委副书记带队监督选举工作。候选人中陈翔以高票853票当选村委会主任，另—个候选人孙庭院仅得408票而落选。12月12 日，镇党委撤销陈翔村委会主任职务，任命孙庭院为村委主任，此事造成很坏的影响。值得欣慰的是此事在上级有关部门的过问后，已得到圆满解决。（1）传统“人治”思想的影响。 （2）乡政管理与村民自治权责影响。（3）经济利益影响。
2、家庭因素。中国社会科学院农村所张军对山西省长治市1996年第4次村委会换届选举进行调查时，发观传统宗族、家庭观念、血缘关系的抬头和复苏，也逐渐渗透进选举，影响到选举的公正、公平。根据他对49名选民的调查，有18人在选举投票前与其他成员进行商量，占被调查者的36。74％o其中，有11人是在与家族成员进行商讨后投的票，占49人的22．45％，占18人的61．％。有5人是在与朋友进行商讨后投的票，另有2人是在其他压力下投的票。⑥从以上事例可以看出，当前在有些地方，家族势力有所抬头并且公开左右选举，由家族中的权威人士出面推出代言人，通过串联、游说和操纵，利用族大票多的优势取得村委会选举的胜利。由于掺杂家庭的因素，一些村民不能按德才兼备的原则选出自己满意的村委会主任，而是在家族势力的影响下，盲目随从，投违心票，使公正、廉洁并且有能力的候选人不能当选。为什么家族势力在一些地方的村委会选举中越演越烈?我们可以从传统的家族观念的演变以及国家在农村管理体制变化中寻找答案。（1）传统家族观念影响。所谓家族，指同一血统的几代人所形成的社会群体。英国社会人类学家WH·里费斯认为，Family可以有狭义和广义之分，广义的Family包括所有亲属，也就是我国所说的家庭。⑦中国的家族系统相当广大，其中有男系亲和女系亲、父系亲和母系亲、直系亲和旁系亲、尊系亲和卑系亲之分。由于家族聚集而居以及由此产生的经济利益的共同性，使农民对自己所属的家庭这—血缘共同体具有高度的心理认同，并因此形成鲜明的家族意识。这种思想在我国古已有之，已有三千余年根深蒂固的历史。儒家伦理以家族为家族为中心，深入民间，牢不可拔。儒家学说的核心“仁”、“礼”及其强调的“三纲五常”等都体现了人与人之间的血缘关系，突出强调家族意识。（2）基层政权管理体制机制的弱化，导致家族因素作用的提升。毛泽东同志把“家族系统”与“国有系统”、“鬼怪系统”相提并论，可见“家族系统”在中国社会结构中具有至关重要的地位。由于毛泽东准确把握了这—点并且看到明显的消极作用，提出必须对其进行彻底的改造，⑧所以自现代以来，不断的社会变革，对村落家族意识及势力造成了持续的强大的冲击，使其逐步走向衰落。但由于我国基层政权管理体制在由政社合—向政村分离的转轨过程中，乡村管理机构功能有所削弱，乡村家族凭借其自身的特点趁机填补政府机制弱化的空白，从而造成家族势力的抬头。“首先，农村实行家庭承包经营责任制之后，—家一户独立的政治经济功能得到加强，而基层组织在组织、协调农民行为，保护农民利益方面的综合作用降低，使农民在心理上产生一种失落感。他们便把原先对基层组织的依靠和寄托转移到同族强人身上，并从中体验到血缘关系所带来的好处和便利，借助家族的势力保护他们的利益。其次，近年来社会治安状况不好，也使一些农民感到人身安全得不到保障，没有几双‘拳头’，很难在社会上立足。于是一些农民尤其是那些势力单薄的开始萌发家族观念，寻求家族的庇护。”⑨
从以上的分析可以看出，由于目前乡镇管理功能的弱化，家族成员之间利益的一致性，致使在一些农村的村委会选举中，越来越多的掺杂着浓厚的家族色彩。
3、经济利益因素。国内外的历史经验表明，经济利益驱动是民主政治发展最本源的动力，经济发展程度高低，特别是农村集体经济的发展，对村民选举的高质量运转有重要的意义。强大的集体经济对村民参与村委会选举以及对候选人具有很大的影响力。下而从村民及候选人两个角度进行分析。对村民参与选举的影响。经济发展水平较高，村委会控制的资源也较多，因此村民参与选举的程度也较高。“经济发达的厦门市湖里区禾山镇每个村委会的年集体收入都在300万元以上，经济发达中等水平的厦门市集美区灌口镇的村委会的年集体收入—般都有数十万元，而经济落后的寿宁县的村委会一般只有数万元的年集体收入，有的甚至只有数千元。从经济发展程度不同的三种类型的农村看，经济发达的厦门市湖里区禾山镇共有11个村委会，选民25328人，参加投票选民数为24112人，投票率为93．5％，高于全省的平均投票率90．1％；经济发展程度处中等水平的厦门市集美区灌口镇，共有16个村委会，选民22271人，参加投票选民数20580人，投票率为92．4％，略高于全省投票率平均水平；经济落后的寿宁县下辖14个乡镇，共有198个村委会，选民132455人，参加投票选民105004人，投票率为79．3％，大大低于全省投票率的平均水平。”⑩
(二)村民自治的三重困境及制约因素。
在实际操作中，村民自治存在以下三重困境：
1、村委会自治功能不突出。
2、权力机构与常设机构关系的非正常化。
3、基层政府与中央政府的“拉锯式”博弈。
目前不利于村民自治的因素主要有以下几个方面：（1）部分群众义务观念比较淡薄。（2）市场经济的冲击。（3）封建思想的影响。
(三) 对策分析。
农村基层民主选举，实行村民自治是利国利民的千秋伟业，任重道远。当前，我们要抓住机遇，采取切实有效的措施，依法搞好村委民主选举工作，推动村民自治事业的健康发展。
1、搞好制度建设。 同时各地应根据《村民委员会组织法》尽快制定配套法规，合理明确界定村务和政务的范围界限，促进乡镇管理和村民自治的有机连接。
2、强化教育，提高村民整体素质。要注意以下几点：一是要强化民主选举重要性的教育。教育村民直接选举是村民当家作主、实行自治的基础。二是强化法制教育。利用会议、广播、电视、报纸、墙报以及一些村民通俗易懂、喜闻乐见的形式宣传国家的法律法规。三是要强化思想政治教育。
3、加快发展农村经济。探索集体经济发展的新思路新办法。村民自治机构的功能无非两点，一是发展公益事业，二是协调村民内部的关系。贫穷不是社会主义，大力发展农村经济是摆在广大农村基层组织和广大群众面前的一项根本任务。村委班子要利用科学知识，适应市场，开拓市场，“抓班子、促经济、学技术、奔小康”。当前要做到以下两点：一是农业产、加、销都要围绕市场进行，适当提出农产品在农村的加工比例，调整农业和农村经济结构，千方百计增加农民收入。二是大力促进科技兴农。抓好优良品种的培育、引进和推广；抓好生产技术的推广和应用；抓好对农民的科技教育和培训，不断提高广大农民的农业技术水平。只有经济快速发展，农民得到实惠，才能调动村民参与选举的积极性，造就出具有平等、竞争和民主意识的村民，才能确保村民选举的高质量运行，促进农村基层民主政治建设的良性发展。
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